LA DELEGA IN MATERIA DI PREVENZIONE E SICUREZZA NEGLI AMBIENTI DI LAVORO
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LA RESPONSABILITÀ IN MATERIA DI SICUREZZA SUL LAVORO
Premessa Il legislatore, con il Testo Unico approvato con il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, successivamente modificato con il decreto legislativo 3 agosto 2009, n. 106, ha elaborato una disciplina organica in materia di sicurezza sul lavoro, fornendo la definizione e disciplina delle figure che svolgono un ruolo significativo all’interno dell’impresa. Per tale ragione, l’Ance ritiene opportuno riformulare la propria pubblicazione in materia di tutela della sicurezza, alla luce del rinnovato assetto normativo. Per maggior chiarezza si è ritenuto opportuno organizzare la struttura del presente lavoro approfondendo le figure rilevanti, ai fini della sicurezza, dapprima nell’ambito di una generica organizzazione aziendale e poi con specifico riferimento alle imprese edili. Ciò con il primario obiettivo di fornire uno strumento adeguato a chiarire i delicati profili di responsabilità che coinvolgono le figure ricoprenti ruoli significativi all’interno dell’impresa e dei cantieri. |
1.
Le figure previste dal
Testo Unico sicurezza e le relative posizioni di
garanzia
La disciplina del Testo
Unico riguarda la gestione della prevenzione nei
luoghi di lavoro con riferimento a tutti i settori
di attività. Sono pertanto individuate alcune figure
che ricoprono ruoli significativi all’interno
dell’impresa cui sono riconnessi rilevanti profili
di responsabilità.
Tali ruoli significativi
comportano la titolarità di “posizioni di garanzia”,
rispetto all’incolumità fisica e psichica dei
lavoratori, derivanti dal complesso di norme che
disciplinano la materia antinfortunistica. Dette
posizioni di garanzia comportano l’obbligo di
predisporre le idonee misure di sicurezza e di
impedire il verificarsi di eventi lesivi per i
lavoratori, conseguendo all’eventuale omissione
delle misure di sicurezza e al mancato rispetto
degli obblighi di prevenzione la responsabilità
penale personale del titolare.
Si ritiene dunque
opportuno individuare e delimitare le figure
rilevanti, al fine di specificarne i relativi ambiti
di responsabilità.
1.1
Il datore di lavoro
L’art. 2, comma 1 lettera
b) del Testo Unico descrive il datore di lavoro come
“il soggetto titolare del rapporto di lavoro con
il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo
il tipo e l’assetto dell’organizzazione nel cui
ambito il lavoratore presta la propria attività, ha
la responsabilità dell’organizzazione stessa o
dell’unità produttiva in quanto esercita i poteri
decisionali e di spesa”.
Sulla base della norma
richiamata, si possono enucleare tre definizioni di
datore di lavoro: 1) il datore di lavoro in senso
civilistico, ossia colui che sul piano formale ha
stipulato il contratto di lavoro con il lavoratore
ai sensi dell’art. 2082 c.c.; 2) il datore di lavoro
delegato, ossia il soggetto cui sono delegate entro
certi limiti le funzioni di datore di lavoro; 3) il
datore di lavoro di fatto, ossia colui che in base
al principio di effettività ricopre detto ruolo,
avendone i necessari poteri decisionali e di spesa.
In una stessa impresa è
possibile che più persone possano essere
contemporaneamente individuate quali datori di
lavoro, su ciascuna delle quali ricadono le
responsabilità penali del datore di lavoro stesso.
Si pensi, ad esempio, al caso di una società
composta da due soci di cui uno riveste la carica di
amministratore unico e l’altro mantiene comunque
poteri decisionali. Al fine di evitare la doppia
responsabilità penale, è opportuno definire, tramite
documenti scritti, i compiti di ciascun componente
del vertice aziendale, o meglio, individuare il
responsabile dell’attuazione delle norme di
sicurezza.
La riconducibilità di un
soggetto, che opera all’interno di una struttura
organizzativa, ad una delle tre definizioni di
datore di lavoro prospettate, fa sorgere in capo
allo stesso la qualifica di soggetto attivo dei
reati. Inoltre, in caso di pluralità di unità
produttive si avranno tanti datori di lavoro
titolari di posizioni di garanzia quante sono le
unità produttive e ciascuno di loro sarà
autonomamente destinatario delle prescrizioni
previste dalla legge.
Si evidenzia, in
particolare, la rilevanza attribuita dal legislatore
all’esercizio di fatto delle funzioni direttive. Ciò
emerge sia dalla definizione sopra riportata di
“datore di lavoro”, in cui l’utilizzo dell’avverbio
“comunque” pone l’accento sulla necessaria
sussistenza di poteri effettivi decisionali e di
spesa, sia dalla generale previsione dell’art. 299
del Testo Unico, ai sensi della quale le posizioni
di garanzia relative ai soggetti rilevanti (datore,
dirigente e preposto) gravano altresì su coloro i
quali, pur sprovvisti di regolare investitura,
esercitino in concreto i poteri giuridici riferiti a
ciascun ruolo.
Delimitata così la figura
del datore di lavoro, occorre chiarire quali siano
gli obblighi gravanti sullo stesso.
Tale funzione ha il suo
momento essenziale per la sicurezza dell’impresa
nella valutazione dei rischi, che si traduce nella
predisposizione del relativo documento di
valutazione, attività peraltro non delegabile. Con
tale documento sono individuati i rischi connessi
all’attività della struttura e indicate le misure di
prevenzione e protezione idonee a tutelare i
lavoratori rispetto a tali rischi, nonché il
programma per garantire nel tempo il miglioramento
dei livelli di sicurezza.
Il datore di lavoro deve
poi attuare le misure volte ad eliminare i rischi e
deve provvedere a dare adeguata informazione ai
lavoratori, nonché a svolgere la formazione
necessaria a trasferire ai lavoratori le conoscenze
per la gestione dei rischi.
Infine, compete al datore
di lavoro l’obbligo di vigilanza e controllo
sull’effettiva osservanza da parte dei lavoratori
delle disposizioni di sicurezza impartite. Più in
generale, come si specificherà meglio nel capitolo
dedicato alla delega di funzione, spetta al datore
di lavoro un generale obbligo di vigilanza
sull’attuazione complessiva del sistema di sicurezza
e sull’attività svolta dai soggetti delegati.
Al di là degli obblighi
specifici gravanti sul datore di lavoro, deve
ricordarsi la sussistenza di una norma di chiusura,
rappresentata dall’art. 2087 c.c., che impone in via
generale al datore di salvaguardare l’integrità
psico-fisica del lavoratore. Infatti, la
giurisprudenza penale utilizza spesso tale
disposizione, ponendola a fondamento della
responsabilità del datore di lavoro per violazione
di obblighi generali di diligenza, anche in casi in
cui non ricorra la violazione di specifiche norme
cautelari.
1.2
Il dirigente
L’articolo 2, comma 1,
lettera d) del Testo Unico descrive il dirigente
come “la persona che, in ragione delle competenze
professionali e di poteri gerarchici e funzionali
adeguati alla natura dell’incarico conferitogli,
attua le direttive del datore di lavoro organizzando
l’attività lavorativa e vigilando sulla stessa”.
Dalla definizione
normativa emerge l’esigenza che il dirigente sia in
possesso di adeguate competenze professionali in
materia di sicurezza, la cui verifica compete al
datore di lavoro. Dalla nozione contenuta nella
norma emerge, altresì, che il fulcro dell’attività
svolta dal dirigente sta nel potere organizzativo
dell’attività lavorativa e nel dovere di vigilanza
sulla stessa. Egli, in sostanza, è l’alter ego
del datore di lavoro, in quanto svolge funzioni
gestionali ed organizzative, nella conduzione
dell’azienda, espressamente conferite dal datore di
lavoro, attuando le direttive da quest’ultimo
impartite.
Pertanto, a differenza
del datore di lavoro, che ha la responsabilità
dell’organizzazione dell’azienda o dell’unità
produttiva in virtù di generali poteri decisionali e
di spesa, il dirigente dirige l’attività produttiva
dell’azienda, o di singoli stabilimenti o reparti,
senza disporre di poteri decisionali e finanziari
riguardanti la gestione complessiva dell’azienda.
Rientrano, dunque, in
questa categoria coloro che sono preposti alla
direzione tecnico-amministrativa dell’azienda o di
un reparto della stessa, quali: i direttori tecnici
o amministrativi, i capi ufficio ed i capi
reparto.
Anche per i dirigenti,
peraltro, come per i datori di lavoro, vale il
principio dell’effettività delle funzioni
esercitate, nel senso che dirigente sarà colui che
di fatto dirige l’attività, anche se sprovvisto
della qualifica formale.
Sempre in base al
principio di effettività, il dirigente non deve
essere necessariamente inquadrato contrattualmente
nella categoria dei dirigenti ma è essenziale che
svolga, all’interno dell’impresa, come dipendente o
come soggetto legato al datore di lavoro da un
rapporto professionale, le funzioni tipiche del
dirigente.
L’articolo 18 del Testo
Unico pone quali comportamenti a carico del datore
di lavoro e dei dirigenti una lunga serie di
obblighi in materia di sicurezza. Infatti, fatta
salva la predisposizione del documento di sicurezza
e la nomina del responsabile del servizio di
prevenzione e protezione dei rischi, che rientrano
tra gli obblighi non delegabili del datore di
lavoro, al dirigente competono, secondo le
attribuzioni a lui conferite, gli stessi obblighi
sulla sicurezza che fanno carico al datore di
lavoro.
Il dirigente, dunque, è
uno dei soggetti titolari di “posizioni di
garanzia”, in quanto è destinatario degli obblighi
di sicurezza iure proprio, cioè in via
diretta, indipendentemente dal conferimento di una
delega ad hoc da parte del datore di lavoro.
Egli, pertanto, per il fatto stesso di essere,
formalmente o in via di fatto, nella posizione di
chi dirige l’attività lavorativa di altri soggetti,
è tenuto, al pari del datore di lavoro, a
predisporre nel settore di propria competenza tutte
le misure di sicurezza necessarie a tutelare i
lavoratori, i quali devono essere adeguatamente
informati e addestrati in merito alle corrette
modalità attuative.
E’ chiaro, tuttavia, che
gli obblighi di cui all’articolo 18 fanno carico a
quei dirigenti cui competono obblighi di sicurezza,
come ad esempio un capo ufficio, un capo reparto, o
un direttore di cantiere, dovendosi escludere la
responsabilità di dirigenti che svolgono mansioni,
ad esempio commerciali o amministrative, il cui
esercizio non implichi la tutela della sicurezza.
L’articolo 18 del Testo
Unico riferisce gli obblighi di sicurezza ai
dirigenti che svolgono attività di organizzazione e
direzione “secondo le attribuzioni e competenze ad
essi conferite”. Ovviamente, il contenuto delle
attribuzioni e competenze dei dirigenti varia da
azienda ad azienda, essendo il singolo datore di
lavoro, titolare del potere organizzativo primario,
a definire le porzioni di potere organizzativo che i
dirigenti sono concretamente chiamati ad esercitare.
Di conseguenza, è tale ripartizione interna di
competenze, effettuata dal datore di lavoro
attraverso il conferimento di specifico incarico, a
delineare i confini entro i quali i dirigenti devono
esercitare i compiti di prevenzione ad essi
attribuiti dalla legge.
Il conferimento di tale
incarico, tuttavia, è necessario unicamente al fine
di trasferire al dirigente quei poteri di direzione
ed organizzazione, il cui effettivo esercizio
comporta ex se il rispetto degli obblighi di
sicurezza. L’incarico, infatti, nulla aggiunge ai
fini del rispetto degli obblighi di prevenzione che,
come visto, competono ai dirigenti iure proprio,
come conseguenza diretta dell’esercizio dei poteri
direttivi ed organizzativi, e dunque a prescindere
dall’esistenza di una delega specifica in materia di
sicurezza
Ovviamente nulla esclude
che, ai compiti relativi alla sicurezza compresi
nelle funzioni dirigenziali originariamente
conferite, il datore di lavoro decida di aggiungerne
altri, ulteriori rispetto ai primi, delegando in tal
senso il dirigente attraverso uno specifico atto di
delega di funzioni.
1.3
Il preposto
L’articolo 2, comma 1,
lettera e) del Testo Unico descrive il preposto come
“la persona che, in ragione delle competenze
professionali e nei limiti dei poteri gerarchici e
funzionali adeguati alla natura dell’incarico
conferitogli, sovrintende alla attività lavorativa e
garantisce l’attuazione delle direttive ricevute,
controllandone la corretta esecuzione da parte dei
lavoratori ed esercitando un funzionale potere di
iniziativa”.
Dalla definizione
normativa emerge l’esigenza che il preposto sia in
possesso di adeguate competenze professionali in
materia di sicurezza, la cui verifica compete al
datore di lavoro.
Dalla nozione contenuta
nella norma emerge, altresì, che quella del
preposto è una figura professionale che si colloca,
nella struttura organizzativa dell’impresa, in
posizione intermedia tra i dirigenti e gli altri
lavoratori. Infatti, spetta al preposto curare
l’attuazione da parte dei lavoratori delle direttive
impartite dal datore di lavoro o dal dirigente e
verificarne l’esatta applicazione, anche mediante
l’esercizio di un potere di iniziativa, funzionale
alla concreta attuazione degli ordini e delle
istruzioni ricevute.
Come per il dirigente,
anche per il preposto l’individuazione all’interno
della struttura aziendale deve essere fatta alla
luce del principio di effettività. Soprattutto per
la figura del preposto, infatti, vi è spesso
l’assenza di una investitura formale, per cui
occorre guardare alle mansioni effettivamente svolte
all’interno dell’impresa, con particolare
riferimento all’attività di controllo circa il
rispetto delle norme di sicurezza da parte dei
lavoratori.
L’articolo 19 del Testo
Unico pone a carico del preposto una serie di
compiti specifici, che si sostanziano,
fondamentalmente, nell’obbligo di vigilare sulle
prestazioni lavorative dei dipendenti, al fine di
verificarne la conformità rispetto alle prescrizioni
in materia di salute e sicurezza.
Il preposto, infatti,
deve sovrintendere e vigilare sulla osservanza, da
parte dei lavoratori, degli obblighi di legge e
delle disposizioni aziendali in materia di sicurezza
e di uso di mezzi di protezione, informando, in caso
di persistenza della inosservanza, i diretti
superiori dei lavoratori. Inoltre, deve informare
tempestivamente il personale delle situazioni di
rischio cui sia esposto, indicando le misure di
protezione da adottare, e deve segnalare al datore
di lavoro o al dirigente eventuali carenze
riscontrate nelle attrezzature di lavoro e nei
dispositivi di protezione individuale, nonché ogni
altra situazione di pericolo della quale venga a
conoscenza.
Come il dirigente, anche
il preposto è titolare di una posizione di garanzia,
in quanto l’articolo 19 pone a carico dello stesso
una serie di obblighi specifici in materia di
sicurezza, della cui mancata attuazione egli è
direttamente responsabile. E’ evidente, tuttavia,
che, se per effetto di delega o in via di fatto, il
preposto assume una posizione di vertice all’interno
dell’impresa, dirigendo il lavoro dei dipendenti,
organizzandolo ed impartendo egli stesso ordini e
direttive, sullo stesso gravano anche i medesimi
obblighi e le medesime responsabilità che in materia
di sicurezza competono al datore di lavoro e al
dirigente.
In ogni caso, il datore
di lavoro, che riveste all’interno dell’impresa una
posizione centrale di garanzia, nell’esercizio dei
poteri di vigilanza ad esso spettanti deve
controllare anche l’operato del preposto. Pertanto,
nel caso in cui si siano instaurate nell’esercizio
dell’attività lavorativa prassi in contrasto con le
misure di sicurezza, con il consenso del preposto,
in caso di eventuale infortunio sul lavoro, il
datore di lavoro potrà rispondere per omessa
sorveglianza, in concorso con il preposto stesso.
Infatti, in assenza di una delega espressamente e
formalmente conferita al preposto, con pienezza di
poteri ed autonomia decisionale, al preposto non
competono gli obblighi e le responsabilità
specifiche del datore di lavoro o del dirigente, il
quale, dunque, deve verificare, attraverso idonee
forme di vigilanza, che il rispetto delle misure di
sicurezza sia adeguatamente adempiuto da parte dei
preposti.
Infine, va rilevato che
la presenza di un preposto non esime da
responsabilità il dirigente, in caso di inosservanza
delle norme in materia di sicurezza. Entrambi,
infatti, sono titolari di autonome posizioni di
garanzia, seppure a distinti livelli di
responsabilità.
1.4
Il responsabile del
servizio di prevenzione e protezione
L’articolo 2, comma 1,
lettera f) del Testo Unico descrive il responsabile
del servizio di prevenzione e protezione come “la
persona in possesso delle capacità e dei requisiti
professionali di cui all’articolo 32 designata dal
datore di lavoro, a cui risponde, per coordinare il
servizio di prevenzione e protezione dai rischi”.
Dalla nozione contenuta
nella norma discende che quella in esame è una
figura particolarmente importante ai fini della
tutela della sicurezza e salute dei lavoratori, in
quanto si tratta del soggetto chiamato, all’interno
dell’azienda o dell’unità produttiva, a collaborare
con il datore di lavoro al fine di verificare
l’adeguatezza delle misure antinfortunistiche
adottate.
La nomina del
responsabile del servizio di prevenzione
rappresenta, peraltro, uno degli adempimenti più
significativi che fanno carico al datore di lavoro,
tanto da rientrare tra gli obblighi non delegabili,
insieme alla valutazione dei rischi e alla redazione
del relativo documento.
Il soggetto designato
quale responsabile del servizio di prevenzione e
protezione può essere sia un soggetto esterno che un
soggetto interno all’azienda o all’unità produttiva
e, dunque, può trattarsi anche di un lavoratore,
purché munito delle capacità e dei requisiti
professionali richiesti dalla legge per lo
svolgimento di tale delicato incarico. Infatti, deve
trattarsi di soggetti provvisti di competenze
tecniche e professionali adeguate a garantire
un’idonea capacità di svolgimento dell’incarico,
anche alla luce della natura dei rischi presenti sul
luogo di lavoro.
L’istituzione del
servizio di prevenzione e protezione è comunque
obbligatoria all’interno dell’azienda o dell’unità
produttiva nei casi di cui al comma 6 dell’articolo
31 del Testo Unico, come ad esempio nelle aziende
industriali con oltre 200 lavoratori. Inoltre, nei
casi previsti dall’articolo 34, tra i quali
rientrano le aziende industriali (quali le imprese
edili) fino a 30 lavoratori, il datore di lavoro può
svolgere direttamente i compiti propri del servizio
di prevenzione e protezione.
L’articolo 33 del Testo
Unico definisce i compiti spettanti al servizio di
prevenzione che consistono, fondamentalmente, nella
individuazione dei fattori di rischio e nella
elaborazione di adeguate misure di prevenzione e di
sicurezza, nonché nella proposizione di programmi di
informazione e formazione per i lavoratori.
Dall’analisi dei compiti
descritti emerge che al responsabile e agli addetti
al servizio di prevenzione e protezione competono
essenzialmente una funzione di consulenza a favore
del datore di lavoro, senza autonomi poteri
decisionali ed operativi. Per tale ragione, la
collaborazione prestata da questi soggetti rispetto
al datore di lavoro, non dà luogo di per sé a
specifiche responsabilità penali.
Coerentemente con il
ruolo consultivo svolto, infatti, il responsabile e
gli addetti al servizio di prevenzione e protezione
non rivestono alcuna posizione di garanzia e,
dunque, non rientrano tra i soggetti chiamati a
rispondere direttamente del loro operato; tanto è
vero che il Testo Unico sulla sicurezza,
diversamente da quanto previsto per il datore di
lavoro, il dirigente ed il preposto, non contempla
alcuna sanzione penale a loro carico.
Naturalmente, il fatto
che il legislatore non abbia previsto delle
responsabilità dirette a carico di tali soggetti,
non significa che questi non debbano rispondere in
caso di inosservanza dei compiti loro attribuiti,
soprattutto in caso di infortuni sul lavoro.
Infatti, nelle ipotesi in cui l’evento lesivo a
danno del lavoratore sia direttamente riconducibile
ad un errore di valutazione del consulente e/o alla
mancata segnalazione al datore di lavoro di carenze,
rispetto a quanto previsto nel documento di
valutazione dei rischi e rilevate nel corso della
sua attività, il consulente stesso potrà essere
chiamato a rispondere, anche se l’infortunio non è
conseguenza di una specifica violazione da parte
dello stesso delle norme in materia di sicurezza.
In tali circostanze,
infatti, il comportamento del responsabile del
servizio di prevenzione concorre comunque alla
produzione dell’evento lesivo e, di
conseguenza, il soggetto potrà essere sottoposto a
sanzione penale per i reati di lesione o di omicidio
colposo conseguenti all’infortunio verificatosi. In
simili ipotesi, peraltro, non è da escludere che
anche il datore di lavoro possa essere chiamato a
rispondere per colpa in eligendo o in vigilando,
almeno nei casi in cui l’errore di valutazione
del consulente sia palesemente riscontrabile, e
dunque tale da essere percepito dal datore di lavoro
anche in assenza di competenze tecnico-professionali
specifiche.
Infine, è del tutto
evidente che, nei casi in cui il soggetto designato
quale responsabile del servizio di prevenzione,
svolga di fatto anche il ruolo di datore di lavoro,
dirigente o preposto, in base al principio di
effettività che regola la materia della sicurezza,
incomberanno sullo stesso anche gli obblighi che
fanno tipicamente capo a tali figure.
Fonte Ance